L'actualité analysée!

L'année 2007 s'en est allée... L'occasion de revenir sur les principaux événements qui ont fait l'actualité. De l'élection présidentielle à la dégradation de la situation politique au Pakistan, de la libération des infirmières bulgares à l'affaire de l'Arche de Zoé, de la Coupe de rugby à l'élection de Kristina Kirchner à la présidence de l'Argentine, les faits marquants de l'année passée résumés dans cette animation de l'AFP. Bonne année ! Cliquer sur l'animation pour l'ouvrir.

LES VOEUX DE SARKOZY AUX FRANÇAIS En ligne le 2 janvier 2008 Le 31 décembre à 20h, le président de la République a présenté ses voeux aux Français à la télévision pour la première fois de son quinquennat. Bien qu'en direct, l'exercice auquel s'est livré Nicolas Sarkozy était peu en rupture avec les interventions de ses prédecesseurs ce jour-là.  Il a réaffirmé que sa "détermination est sans faille", mais que "tout ne peut être résolu en un jour". "Malgré les obstacles, malgré les difficultés, ce que j'ai promis je le ferai" a-t-il assuré lors d'une allocution plutôt courte. Voir les archives

Excellente nouvelle de cette rentrée : l'émission remarquable de Daniel Schneidermann continue sur le web. Vous la retrouverez à cette adresse: http://arretsurimages.net.

Cette émission est l'une des rares du PAF à proposer une réflexion originale sur le monde audiovisuelle. Grâce à une équipe très au point et incontestablement efficace, arrêt sur images nous propose une nouvelle formule adapatée au Web notamment à travers de courtes séquences de décryptage.

Ce travail d'analyse et de critique des médias est toujours très pertinent et de qualité, il aurait été dommage qu'il ne puisse continuer d'exister. Cette critique est indispensable en démocratie.

Un magistrat convoqué par une Ministre de la justice, des syndicats révoltés, une justice sous influence? ... L'occasion de s'interroger sur le statut du ministère public.

Le statut du Parquet est au cœur des débats actuels sur la réforme de la justice. Faut-il, pour parfaire l’indépendance de la justice, rompre le fameux «cordon ombilical» qui, depuis deux siècles, rattache le ministère public au pouvoir exécutif? Faut-il au contraire envisager la transformation des parquetiers en un corps de fonctionnaire «ordinaires», quitte à réserver la qualité de magistrat aux seuls juges du siège et à séparer strictement les deux corps ? D’un modèle à l’autre, multiples sont les propositions et projets de réforme. Il n’est peut-être pas inutile, dans un tel contexte, d’interroger l’histoire. La mémoire des institutions est plus ou moins longue. Dans toute l’Europe, la justice a été la première composante du plus ancien ministère royal. Singularité française, le ministère public est lui-même l’héritier d’une tradition qui remonte à Philippe le Bel. Gardiens des droits royaux et défenseurs de l’intérêt public, chargés de la poursuite des criminels et de la protection des faibles, les «gens du roi» ont exercé jusqu’à la Révolution un «ministère public» que les réformes napoléoniennes ont en partie perpétué jusqu’à nos jours.

Le respect de la justice suppose l'indépendance de l'autorité judiciaire. Dans le débat sur la justice la question de l'indépendance est toujours présentée comme centrale. Certes ce débat ne limite pas à cette question; parler de la justice aujourd'hui en se voulant quelque peu complet amènerait notamment à évoquer la place de l'institution judiciaire comme agent de résolution des conflits et l'émergence de multiples autorités administratives indépendantes, la faiblesse des moyens humains et matériels dévolus à cette institution, l'inadaptation de la carte géographique des juridictions à l'état sociologique de la France d'aujourd'hui, l'inflation législative et réglementaire, la légitimité de la pénalisation de certains comportements et le bien fondé de la recherche parfois systématique de responsabilités pénales, les relations entre justice et médias, notamment la conciliation de la liberté de l'information avec, d'une part, le secret de l'enquête et de l'instruction et, d'autre part, le respect de la présomption d'innocence, la lutte contre la corruption et le rôle à cet égard de l'autorité judiciaire ainsi que les rapports entre la police et la justice et le contrôle et la direction de la police judiciaire.

L'indépendance des magistrats du siège ne fait pas l’objet de discussions, ni dans son principe de valeur constitutionnelle, ni dans son application pratique. En revanche, le statut des magistrats du parquet, perçus ou présentés souvent comme des agents du gouvernement, est de plus en plus discuté depuis plusieurs années, spécialement avec le développement dans la dernière décennie des affaires dites politico-financières. Cette question est d’une actualité évidente : elle a été posée le 13 septembre 2006, lorsque Laurent Le Mesle, ancien conseiller juridique du Président de la République, a été nommé procureur général près la cour d'appel de Paris lors du conseil des ministres, alors qu’il devra en tant que nouveau Procureur général de Paris réenclencher et suivre la procédure qui visera Jacques Chirac à l'expiration de son mandat présidentiel, concernant l'affaire des HLM de Paris. Elle l'est aussi lorsqu'on évoque le traitement judiciaire réservé à certaines affaires concernant des hommes politiques appartenant à la majorité ou leurs proches, l'opposition du moment ne manquant pas de mettre en cause le gouvernement en lui reprochant d'empêcher par des directives données au parquet l'exercice de poursuites qui lui paraissent s'imposer. On peut citer par exemple l’affaire Marc Moinard, ancien dirigeant de l'association professionnelle des magistrats, syndicat proche de l'ex-RPR, et "homme de l'hélicoptère", qui avait dépêché en 1996 un appareil dans l'Himalaya afin de retrouver le procureur de la République de l'Essonne, Laurent Davenas, pour éviter l'ouverture d'une information judiciaire contre l'épouse du maire de Paris, Xavière Tibéri, dans l'affaire des emplois fictifs du Conseil général de l'Essonne.

Apparu en France à partir du XIVe siècle, le ministère public (également dénommé parquet) est aujourd’hui une institution présente dans tous les systèmes judiciaires, y compris ceux imprégnés de culture anglo-saxonne. Dans ses recommandations adoptées par le Conseil des ministres de la Justice le 6 octobre 2000, le Conseil de l’Europe définit le ministère public comme « l’autorité chargée de veiller, au nom de la société et dans l’intérêt général, à l’application de la loi lorsqu’elle est pénalement sanctionnée en tenant compte, d’une part, des droits des individus et, d’autre part, de la nécessaire efficacité du système de Justice pénale ». Leur fonction, qui est donc de défendre l’intérêt général, est particulièrement importante dans les procès pénaux, moindre pour les procès civils qui ne mettent en jeu que des intérêts particuliers.  Il faut bien voir les membres du Parquet comme des magistrats, et non simplement comme des fonctionnaires. En effet, leur mode de recrutement est le même que pour les juges, ils prêtent le même serment, ils présentent le même concours pour accéder à la même école.  Néanmoins, quand les juges bénéficient d’une indépendance totale de par leur inamovibilité, les membres du Parquet (procureur général près la Cour de Cassation, procureurs généraux près les cours d’appel, avocats généraux, substituts généraux, procureurs de la République, substituts…) dépendent du Ministre de la Justice. On peut donc se poser la question de l’indépendance réelle des membres du Parquet. Le Parquet est-il totalement soumis et dépendant du ministère de la justice donc du gouvernement ? A-t-il une certaine indépendance ? Vis-à-vis de qui et dans quelle mesure ? Il y a une importante subordination hiérarchique des membres du Parquet qui peut faire penser que celui-ci n’est pas du tout indépendant. Cependant, le Parquet jouit malgré tout d’une certaine indépendance, qui reste vraiment à approfondir.

Le principe traditionnel de la subordination hiérarchique du ministère public

Héritier des avocats et procureurs du roi, le ministère public, placé sous l'autorité du garde des sceaux, est amené dans certaines limites, dont la mesure est discutée, à tenir compte du point de vue du gouvernement, sans être pour autant, sur le plan des principes, un agent du pouvoir exécutif eu égard à sa qualité de magistrat. Sur le plan théorique, le ministère public représente la société (et non pas l'État ou le gouvernement) auprès des juridictions de l'ordre judiciaire et en son nom, spécialement par l'exercice des poursuites pénales, requiert l'application de la loi, veille à son respect et assure l'exécution des décisions judiciaires; il apparaît ainsi comme un agent de liaison entre le pouvoir exécutif et l'institution judiciaire.

La subordination du Parquet au ministère de la Justice

A la différence du magistrat du siège, le magistrat du ministère public inscrit son action dans le contexte d’une pyramide hiérarchique à trois niveaux : conformément à la tradition républicaine, le sommet est représenté par le garde des Sceaux, ministre de la justice ; l’échelon intermédiaire, par les procureurs généraux près les cours d’appel ; et la base par les procureurs de la République près les tribunaux de grande instance. Cette hiérarchie très importante dans l’organisation du Parquet, qui nie, dans une certaine mesure, son indépendance.  Dans un rapport de 2001, le Conseil supérieur de la magistrature affirmait que l’autorité exercée par le garde des Sceaux est une nécessité : « l’absence de hiérarchie et la dispersion des pratiques professionnelles des magistrats du parquet qui en résulteraient seraient de nature à nuire gravement à l’efficacité de leurs missions et heurteraient le principe d’égalité des citoyens devant la loi. En outre, le gouvernement qui conduit la politique de la nation (article 20 de la constitution) ne disposerait pas du moyen lui permettant de mettre en œuvre les grandes orientations de la politique pénale ».

Ainsi, au sein de chaque parquet, ou parquet général, les membres du ministère public sont hiérarchisés entre eux. Il y a donc à la fois une hiérarchie interne à tous les parquets et en plus, la structure globale du ministère public est pyramidale, avec au sommet le Garde des Sceaux. Les magistrats du Parquet sont donc placés sous l’autorité du ministre de la Justice, tel que cela est défini à l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative à la magistrature. Il y a donc bien ici un obstacle majeur à l’indépendance du Parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif. En effet, le Garde des Sceaux est un personnage politique, nommé par le chef du gouvernement. Pour cette raison, les magistrats du Parquet sont comparés par certains à de « faux juges » qui, comme l’affirme par exemple Me Soulez-Larivière, « agissent au gré de la sensibilité politique en place, quand ils ne sont pas totalement inféodés au pouvoir politique ». Pour illustrer cette subordination, on peut citer le fait que la plupart des procureurs de la République ont pris l’habitude de rendre compte au ministère de la Justice de l’ensemble des affaires, non pas seulement supposées « délicates » ou « sensibles » mais également « graves » (tout crime de sang), voire de solliciter des instructions (après cependant avoir proposé une solution). Ceci n’est en théorie prévu par aucun texte de loi, mais dans la pratique, le compte-rendu est quasiment systématique pour beaucoup de magistrats du Parquet.

Les pouvoirs du Garde des Sceaux sur le Parquet

On l’a dit, le Garde des Sceaux est un personnage politique appartenant au pouvoir exécutif. Et bien que la séparation des pouvoirs implique de fait la séparation entre ce pouvoir exécutif et l’autorité judiciaire dans son ensemble, le ministre de la Justice a des pouvoirs sur les magistrats du Parquet.  Il a d’abord un pouvoir disciplinaire et un pouvoir d’injonctions sur eux. Mais, surtout, il a le pouvoir de donner des instructions aux procureurs généraux qui sont placés, de par la loi, sous son autorité directe. Ceux-ci vont ensuite les répercuter sur les procureurs de la République, ces derniers les imposant eux-mêmes à leurs substituts. Ainsi, par la hiérarchie interne dont nous avons déjà parlé, le Garde des Sceaux a autorité directe ou indirecte sur l’ensemble du Parquet.  Certes, il faut souligner que l’article 36 du Code de procédure pénale, modifié en 1993, va dans le sens d’une plus grande transparence. En effet, les instructions doivent désormais être « écrites et versées au dossier ». A première vue, on pourrait donc penser que le Garde des Sceaux ne dispose d’aucun pouvoir sur le Parquet pour arrêter une affaire en cours. Néanmoins, de nombreuses réquisitions peuvent être prises par ce dernier sur instructions du Garde des Sceaux, de manière tout à fait légale, et avec pour effet possible de paralyser voire d’arrêter le cours de la justice (ce sont par exemple les réquisitions aux fins de non-lieu total ou partiel…).  De plus, même si en théorie une instruction du Garde des Sceaux n’a aucun effet obligatoire, dans la pratique massivement suivie, les instructions du ministère de la Justice, écrites ou non, qui restent non suivies d’un effet sont très rares.

Le statut du Parquet est donc fragile, notamment à cause de sa subordination hiérarchique au ministère de la Justice, en particulier au Garde des Sceaux. Ce lien étroit et direct qui relie le Parquet au Ministre de la Justice, donc au domaine politique, tend en effet pour certains à discréditer l’action des membres du ministère public, et rend très improbable leur indépendance. Dans le cas des membres du Parquet, il semble ainsi difficile de parler d’une séparation donc d’une indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif. Les propos d’un ancien ministre sur une radio nationale le 4 juin 1998 en sont un parfait exemple : « Les magistrats du Parquet, c’est comme les préfets, ils doivent être aux ordres ».

Une certaine indépendance à approfondir

Le principe de hiérarchie du ministère public se combine avec d'autres principes d'indivisibilité et d'unité qui lui donnent sa mesure propre. Il est clair que le parquet est indépendant dans l’exercice de son action mais il est tout aussi clair qu’il faut revoir son statut vers plus d’indépendance.

Indépendance du Parquet dans l’exercice de son action

Le principe de la subordination hiérarchique n’est pas absolu. En effet, lors de l’audience, la parole du procureur de la République est libre. Ainsi, en vertu de l’adage traditionnel selon lequel « la plume est serve mais la parole est libre », les magistrats du parquet développent librement devant la juridiction saisie les observations orales qu’ils croient convenables au bien de la justice (article 33 du Code de Procédure pénale). Cette liberté est la règle alors même que les parquetiers auraient par ailleurs exprimé une opinion différente sur le fondement d’instructions écrites de leur hiérarchie. Cette limite illustre une certaine indépendance du ministère public consubstantielle à sa qualité de magistrat et à son devoir d'organe de la loi.

Parmi les caractéristiques des membres du Parquet (indivisibilité, irresponsabilité ou subordination hiérarchique par exemple), l’indépendance est bien présente. Cependant, si l’on peut parler d’indépendance du Parquet, cela ne signifie en aucun cas que chacun des membres du Parquet est indépendant par rapport à la structure à laquelle il appartient, puisqu’il y a une importante subordination hiérarchique, comme nous l’avons déjà vu. Cette notion d’indépendance se situe à un autre niveau : le Parquet est indépendant dans l’exercice de son action, c’est-à-dire qu’il ne dépend ni du juge, ni du justiciable. La liberté de décision du ministère public est nécessairement limitée par le cadre hiérarchique dans lequel s’intègre son action. Sous cette réserve, le principe constitutionnel de la séparation des autorités de poursuite et de jugement dorénavant souligné à l’article préliminaire du Code de procédure pénale confère une indépendance complète du ministère public à l’égard des juges du siège.

Les juridictions d’instruction et de jugement ne peuvent adresser d’injonctions au parquet ni porter d’appréciation sur ses décisions. De la même manière, la décision du ministère public est en principe indépendante de l’existence d’une plainte préalable. Son appréciation demeure libre quant à l’opportunité d’engager des poursuites. Monsieur Debove nous rappelle que cette règle n’est, bien entendu, pas exclusive des efforts qui doivent être développés afin de favoriser la transparence des décisions prises par le parquet, notamment par la motivation des classements sans suite.  .  Il y a donc bien une certaine indépendance du juge vis-à-vis de la magistrature assise et vis-à-vis des justiciables. Néanmoins, même cette indépendance a des limites. Par exemple, les plaintes avec constitution de partie civile devant le doyen des juges d’instruction obligent le parquet à requérir l’ouverture d’une information judiciaire, donc un juge d’instruction à se saisir. De même, certains délits ne peuvent être poursuivis par le parquet que sur plainte de la victime, pour ce qui concerne la délinquance familiale entre autres.

Certains auteurs affirment que l'importance du poids des autorités hiérarchiques du ministère public dépend étroitement de la conception des procureurs de la République de l'exercice de leur pouvoir propre. Si cette conception est large, elle les conduira à ne pas saisir leurs autorités hiérarchiques de propositions pour se borner à lui rendre compte des conditions dans lesquelles il exerce d'initiative l'action publique. Or, il semble qu'on assiste à une évolution des mentalités des magistrats et notamment de ceux du parquet, qui manifestent une plus grande autonomie, une réserve et un respect moindres à l'égard de leur hiérarchie. Cette évolution peut notamment s'expliquer par la mutation du corps judiciaire au cours des trente dernières années avec la création de l'école nationale de la magistrature et le développement du syndicalisme en son sein. Au sein d'un même parquet, les relations entre son chef et les autres magistrats relèvent de moins en moins de modes de commandement purement autoritaires au profit de processus plus actuels reposant sur le dialogue, le travail en équipe, la concertation et la délégation.  L'exercice d'initiative, sans aval de leurs autorités hiérarchiques, de leur pouvoir propre par les procureurs de la République dans les affaires les plus sensibles apparaît plus fréquent. Cette évolution parait cependant concerner à un moindre chef le parquet de Paris qui connaît, plus que tout autre, un nombre important d'affaires signalées. De plus, la notion d'impartialité, avec notamment l'impact croissant sur notre système judiciaire de la Convention européenne des droits de l'homme, occupe désormais une place centrale dans le fonctionnement de l'institution judiciaire. L'impartialité de cette institution doit être assurée dans sa dimension objective: « des garanties suffisantes doivent être prévues pour exclure tout doute légitime à cet égard. Aucune suspicion n'est en la matière admissible et la qualité de magistrat du ministère public implique dés lors cette impartialité objectivement garantie ».

Indépendance et responsabilité : un statut à revoir, un équilibre difficile à réaliser

On l’a vu, les membres du Parquet ont un statut que l’on peut qualifier d’hybride car ce sont des magistrats, certes, mais des magistrats qui ne sont ni juges ni vraiment fonctionnaires. La critique principale, concernant ce statut, est encore et toujours le rattachement du Parquet au ministère de la Justice, donc au gouvernement, ce qui est contraire au principe de séparation des pouvoirs. Ainsi, périodiquement, on a envisagé d’atténuer voire de supprimer cette subordination des magistrats du Parquet, pour qu’ils accèdent à plus d’indépendance, mais aucun de ces projets n’a jamais abouti. Ainsi, en 1999, la question du statut des magistrats du Parquet est véritablement envisagée à travers les dispositions du projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature. Celui-ci vise à faire échapper au pouvoir du Garde des Sceaux aussi bien la nomination que la discipline des magistrats du Parquet. Il envisage de faire nommer ces derniers sur avis conforme de la formation du Conseil supérieur de la magistrature, c’est-à-dire de faire de ce Conseil un codécideur dans ce domaine. Cependant, ce projet de loi constitutionnelle a échoué, par annulation d’une réunion du Congrès du Parlement (par un décret présidentiel du 20 janvier 2000), nécessaire puisque c’était une loi constitutionnelle.  Après cette tentative, on peut dire que l’idée de réformer le statut des membres du Parquet pour notamment leur accorder une plus grande indépendance vis-à-vis du Garde des Sceaux a été largement mise de côté.

Pour conclure, on ne peut pas parler, aujourd’hui, d’une « indépendance » du Parquet, puisque même si celle-ci est effective à un certain niveau, elle n’est pas du tout présente vis-à-vis du ministère de la Justice, du Garde des Sceaux, donc du pouvoir exécutif. Pour le gouvernement, « la spécificité fonctionnelle du ministère public justifie sa subordination hiérarchique et sa soumission à l’autorité du Garde des Sceaux » (1992). Donc, cette indépendance est loin d’être aujourd’hui, considérée comme nécessaire ou indispensable. Les derniers mots seront ceux d’un colloque organisé par l’ENM il y a quelques années et qui en substance admettait « qu’il est regrettable que le ministère public français soit l’objet de suspicions pour des raisons bien connues notamment que certaines nominations dans la Haute magistrature du parquet s’accompagnent chroniquement de critiques quant à une éventuelle mainmise politique, alors même que la qualité des hommes n’est pas en cause. On peut aussi constater que nombre de décisions du parquet à fort retentissement médiatique sont systématiquement contestées comme entachées d’inspiration partisane, alors même qu’elles sont techniquement irréprochables. Cette suspicion explique pour une grande part les conceptions séparatistes ». Alors, comment sortir de la confusion et de la suspicion ? Comment donner au ministère public les moyens de sa mission ? Il importe donc de forger une autorité forte du ministère public, en modifiant son statut. Les différences que nous connaissons avec le siège dans les conditions de nomination ne se justifient plus. Par ailleurs, et afin que ces nominations soient à l’abri, non seulement de la suspicion politique mais aussi de l’accusation de corporatisme, ne serait-il pas opportun de modifier la composition du Conseil supérieur de la magistrature, en introduisant une représentation plus forte des membres de la société civile ? Enfin, pour certains auteurs il est clair que l’amovibilité des magistrats du parquet, enseignée dans les facultés, est maintenant un principe tombé au bord de la désuétude.

Comparaison avec les autres pays d'Europe.